La Ayuda Oficial al Desarrollo de España ha recibido un importante impulso desde la llegada del PSOE al gobierno en 2004, alcanzando en 2008 un 0,45% del Producto Nacional Bruto, mientras se avanza en la previsión de conseguir el tan reclamado 0,7% en 2012, si el actual equipo de la Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo y los otros donantes públicos logran sortear los recortes del gasto que impone la actual crisis económica. Somos por tanto en proporción a nuestra riqueza bruta anual, el octavo donante mundial, aunque no debemos olvidar que la ayuda al desarrollo es una herramienta de la política exterior y que la Ayuda Humanitaria es sólo una parte de ella, pequeña en proporción al total, ya que se le dedicará en el presente año algo más de 7 de cada 100 euros que se gasten en cooperación.
Pero la Ayuda Humanitaria no es cualquier tipo de asistencia. Se denomina así a la que se brinda a la población afectada por un desastre natural o por la guerra o la violencia, busca ante todo aliviar el sufrimiento de la población afectada y se basa, en todas sus fases, en las necesidades de esa población. No cabe en ella por tanto la condicionalidad de la aportación ni la reciprocidad de los beneficiarios hacia los donantes. Debe ser, además, omnicomprensiva y abarcar no sólo la atención y el socorro inmediato sino también las actuaciones de prevención de los desastres y los conflictos y sus efectos sobre la población, la reconstrucción, la rehabilitación, la sensibilización en los países donantes sobre estos problemas y la vigilancia de los derechos de los que han sufrido los efectos de una catástrofe natural o de la violencia. Por su propia naturaleza siempre se aporta muy impulsada por una opinión pública conmovida por las imágenes y los testimonios del horror retransmitidos hasta nuestros hogares casi en directo. Ello determina muchas veces la utilización política de la misma y la formulación de grandilocuentes promesas para el futuro, generalmente en términos de desembolso de fondos, que pocas veces se materializan al cabo del tiempo. La Ayuda Humanitaria debiera ser siempre el comienzo de una atención que se ha de prolongar en el futuro con acciones de desarrollo, en un continum inaplazable que muchas veces no llega a concretarse. Tan mediática resulta que en la medida en que van desapareciendo los medios de comunicación de los escenarios de la tragedia se esfuman también iniciativas y promesas de donantes y organizaciones internacionales. Revisando en qué acabaron los compromisos de aportación de los países occidentales en importantes desembarcos humanitarios, como los derivados de los efectos del huracán Mitch de 1999 en Centroamérica o del tsunami del Índico en 2004, apreciamos hasta qué punto ese desinterés se hace patente poco tiempo después de concluidas las cumbres internacionales donde se ajustan y prometen esas aportaciones. Resulta curioso comprobar que, por el contrario, en otros que son resultado de conflictos bélicos internacionales, como los recientes casos de Afganistán o Irak, la denominada Ayuda Humanitaria comprometida y anunciada lejos de extinguirse súbitamente se prolonga y, a veces, se multiplica. Priman más en estos casos las razones de Estado de quienes financian y su propia seguridad. En realidad la Ayuda Humanitaria española está inmersa en la misma crisis y afronta los mismos dilemas que afectan al global de la ayuda internacional. Principios del Derecho Humanitario en que se inspira y de los que dicen participar todos los actores que en ella intervienen, se ven cuestionados un día sí y otro también por la realidad tozuda de los nuevos conflictos o de los intereses no tan velados de algunas potencias a la hora de aprovechar esas penosas circunstancias para situarse con cierta ventaja en escenarios estratégicos de la geografía mundial. En estas páginas se ha comentado alguna vez la apropiación indebida que países u organizaciones hacen del término “humanitario” para dulcificar o maquillar intervenciones que por sus características y objetivos deberían denominarse de cualquier forma excepto de esa. Así la independencia, la neutralidad, la imparcialidad, la universalidad y el consentimiento de las víctimas, principios que deberían guiar este tipo de acciones, quedan permanentemente en entredicho, poniendo en solfa el auténtico interés de quienes la brindan e incrementando de esta forma la inseguridad de ayuda y cooperantes. La presencia de las fuerzas armadas en los escenarios de las crisis, tan necesaria en ocasiones desde el punto de vista de la logística y la seguridad de la ayuda tal y como se está demostrando en la actualidad en Haití, y su auténtico papel como un actor humanitario más, marca el debate permanente desde los aspectos conceptuales hasta los propios límites que deben tener sus intervenciones.
En este contexto la Ayuda Humanitaria española afronta sus propias contradicciones como mejor puede. Porque ante los ojos de técnicos, beneficiarios y opinión pública la cuestión no está sólo en la cuantía de los fondos que se aportan sino también en cómo se emplean para que sean lo más eficaces posible en apoyo de las víctimas. La necesidad de mejorar la coordinación de todos los actores que en ella intervienen es, para todos, una cuestión clave. Una excesiva atomización de las partidas y las intervenciones, la falta de visión estratégica y de complementariedad así como no presentar, muchas veces, una cierta uniformidad y una sola voz ante las demás instancias internacionales son aspectos que no contribuyen a que el esfuerzo que se hace dé los frutos deseados. Desde la proliferación de organizaciones que la desarrollan, demasiado dependientes de la inmediatez y la foto en el terreno, hasta las dificultades de concertación que encuentra la Administración General del Estado con las Administraciones Locales y Autonómicas, que en la actualidad aportan más del 11% de toda la ayuda española destinada a este fin, se plantean bastantes dilemas que es preciso resolver. Algunas fórmulas para mejorar esa coordinación a nivel internacional, como la creación de la Oficina de Ayuda Humanitaria de la AECID, el aumento de las aportaciones al esfuerzo que realizan otros países financiando agencias y entidades multilaterales de Naciones Unidas y la Unión Europea, o la puesta en marcha de un centro logístico en Centroamérica, se están revelando ya como acciones del máximo interés en la mejora de la eficacia de la ayuda española.
Este tipo de situaciones extremas que requieren la ayuda internacional revela, muchas veces, la ausencia basal y crónica de un Estado capaz de cumplir adecuadamente su función de proteger a los más vulnerables. Países desarrollados pero con importantes deficiencias en políticas públicas muestran a veces también la desvalida situación de muchas capas de población ante fenómenos naturales de cierto calibre, como ocurrió en el caso del ciclón tropical Katrina y sus efectos en el Sur de Estados Unidos en Agosto de 2005. Sería preciso también revisar la escasa relevancia que hasta ahora se da a la participación de autoridades y recursos locales, cuando esto es posible, en la ejecución de la ayuda. Cuando injustamente se les ignora se trabaja decididamente porque los resultados sean los peores y la sostenibilidad futura de las acciones sea imposible.
Por su parte nuestro país debe avanzar en la integración política con instituciones europeas de Cooperación y Ayuda Humanitaria, potenciando también su desarrollo, colaborando en las acciones a largo plazo y definiendo su inserción en la estrategia exterior de la UE, reforzando así estas instituciones comunitarias. Ante el panorama poco alentador que se dibuja para el futuro, en el que con bastante seguridad se incrementarán los fenómenos naturales que causan muchas pérdidas de vidas humanas en el mundo debido, entre otras causas, al cambio climático o ante la proliferación de conflictos locales y regionales, es preciso engrasar en todos sus aspectos esa maquinaria algo compleja que es la Ayuda Humanitaria, asegurando sus objetivos de defensa de los seres humanos que ven comprometida su vida y su bienestar en todo el mundo. Es de justicia poner a su disposición y de la manera más eficaz posible lo que les corresponde. Es lo que exige la población española, que ha demostrado en estos últimos años, una gran solidaridad con las personas que más sufren en los países menos favorecidos.
La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) ha recibido un inusitado impulso desde la llegada del PSOE al gobierno en la anterior legislatura, confirmándose esa tendencia en la actual. Se puede afirmar que es una de las señas de identidad que con más nitidez pueden definir a los gobiernos de Rodríguez Zapatero y, más específicamente, a su política exterior. Porque no debemos olvidar que, lejos de visiones ideales y algo “románticas” de lo que es la ayuda al desarrollo, para el Estado es, sobre todo, una importante herramienta de su política internacional. No en vano una gran parte de la totalidad de esa ayuda son fondos que el gobierno espera reembolsar, incluidos sus intereses. En las previsiones para 2010 tiene esta característica casi un 17% de los más de 5 mil millones de euros que se va a dedicar a estos fines. Otra porción muy importante se entregará a organismos internacionales de Naciones Unidas o de la Unión Europea con los que existen compromisos previos: un 45% de la ayuda prevista para el año actual según el Plan Director de Cooperación Española 2009-2012. Incluso la que reciben las Organizaciones “No Gubernamentales” es en su mayoría ayuda gubernamental por proceder de subvenciones públicas (un 13,18% del total de la ayuda oficial la harán realidad en el terreno esas entidades, quienes se financian en más de la mitad de sus fondos por las administraciones públicas).
De esta manera, de una escuálida aportación inferior al 0,25% del Producto Nacional Bruto con que cerraron su ciclo los gobiernos de Aznar en 2004 se ha pasado al 0,45% en el año 2008, esperándose llegar al comprometido y reclamado 0,7% en 2012. Las intenciones, nadie lo discute, son buenas, pero aún falta observar en qué medida la crisis económica y las restricciones en el gasto público permitirán que esos anhelos se hagan realidad. Somos por tanto los octavos donantes mundiales en proporción del PNB que destinamos al desarrollode los países menos adelantados, tras 6 países del norte de Europa e Irlanda.
En este punto es de interés aclarar que la Ayuda Humanitaria (AH) es tan sólo una pequeña parte de la AOD (aproximadamente un 7,30% de la misma para el presente año, es decir, algo más de 385 millones de euros) que por su propia naturaleza es poco previsible y que un monto nada desdeñable de los fondos que se destinan a ella no procede de subvenciones “oficiales”, esto es, no lo pagan las administraciones públicas, sino que es fruto de la aportación privada, muchas veces a partir de los bolsillos, muy mermados en esta época, de los ciudadanos de a pie conmovidos por los desastres y la injusticia. La vigente Ley de Cooperación Internacional al Desarrollo de 1998 apuesta por un sentido global de la AH que supera las visiones tradicionales de ayuda, asistencia y socorro, incluyendo también las de prevención, protección, rehabilitación y reconstrucción, junto con sensibilización de la población española ante los problemas de las catástrofes que sacuden al mundo en desarrollo e incidencia a favor de las víctimas de esas crisis naturales o inducidas por el hombre, como las guerras. El fin primordial de esta modalidad de ayuda es proteger o salvar vidas, prevenir y aliviar el sufrimiento humano, atender las necesidades básicas e inmediatas y promover el restablecimiento de los derechos de las poblaciones afectadas, en una perspectiva de reducción de la vulnerabilidad y fortalecimiento de las capacidades locales. En todo momento, la AH debe orientarse hacia las necesidades de la población beneficiaria junto a las instituciones de sus países, de manera participativa, renunciando quienes la promueven, financian o ejecutan a toda condicionalidad, incluida la política, y a la reciprocidad por parte de las víctimas o sus representantes.
La citada ley define con claridad a quiénes considera “actores” de la Ayuda Humanitaria española, entre los que se cuentan donantes, como las Administraciones del Estado (centrales y periféricas), la Universidad, las empresas y los sindicatos, y ejecutores como las ONG’s. Cabe añadir a esta lista otros contribuyentes netos, que no cita el texto legal por carecer de entidad jurídica propia, que son los ciudadanos que aportan su dinero como respuesta a las campañas en que se solicita ayuda financiera, como la más reciente para atender a las víctimas del terrible terremoto haitiano del 12 de Enero de este año, y que a veces colaboran con cantidades muy reseñables, como lo demuestra el hecho de que sólo Intermón Oxfam había recaudado 7 millones de euros en nuestro país para Haití cuando cerró su campaña, un mes y 10 días después del seísmo.
Pero por encima del volumen de los fondos totales destinados a este fin preocupa, desde hace años, cómo se emplean y si las importantes dificultades que encuentran todos esos actores para entenderse merman, y en qué grado, eficacia al esfuerzo general. Desde el punto de vista técnico es una de las cuestiones que plantea más problemas en la articulación de la ayuda y ha merecido una llamada de atención en una reciente evaluación de la ayuda española realizada por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE. Tan preocupante es la cuestión que la Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo (AECID) ha declarado que ese aspecto de la gestión de la AH española es la gran asignatura pendiente y se ha propuesto, como responsable de ella según la ley, mejorarla sin dilación. Para ello define de una forma tan ampulosa como increíble en el texto del actual Plan Director de Cooperación que en el presente periodo, del 2009 al 2012, “la era de la coordinación ha llegado a la Cooperación Española”.
No se coordina quien no quiere y de este pecado participan todos, donantes públicos y ejecutores privados de la ayuda (ONG’s). Pero cuestiones tan elementales tras un desastre que genera un número importante de víctimas como: dónde se trabaja, cuándo, quién lo hace y con qué institución local, en qué actividades se emplearán prioritariamente los fondos, en qué zona hacerlo y qué población se va a priorizar cuando no es posible atender a todas las afectadas, quién asume la representación de la ayuda española ante autoridades locales y organismos y agencias internacionales o quien habla en nombre ella ante los medios internacionales, o quién define estrategias y articula cuestiones prácticas, son mucho más que aspectos “operativos” ya que de su definición clara y de la adecuada asignación de responsabilidades y tareas dependerá que lo que se haga impacte positivamente y con la mayor intensidad posible en beneficio de las víctimas.
Resulta sorprenderte comprobar que la primera dificultad surge del escaso nivel de entendimiento que existe entre las diferentes administraciones públicas españolas: las Generales del Estado entre sí (diferentes ministerios que ponen fondos o, en ocasiones, los gastan, como es el caso de Defensa cuando se envía ayuda militar como recientemente ha ocurrido en Haití), pero también entre estas y las comunidades autónomas y las entidades locales que donan fondos (cooperación descentralizada). Es un asunto de la mayor importancia porque la contribución de estas administraciones ha adquirido unas proporciones notables en los últimos años en nuestro país: en 2008 aportaron más del 11% de la AOD destinada a este fin. Como le ocurre a quienes desarrollan el trabajo en el terreno prefieren ser “autónomas” en su visión de la AH y no les gusta supeditarse a estrategias que se definen desde la Administración Central (en este aspecto como en los demás de la actividad política), de tal modo que en ocasiones convierten las propias en su caballo de batalla dificultando así la puesta en marcha de acciones conjuntas y coordinadas de la ayuda española. No sólo eso sino que prefieren siempre que se dan las circunstancias, la AH como destino de sus fondos, que es mucho más “visible” y publicita mejor a quien los aporta, que la Cooperación estructural y escogen preferentemente trabajar en zonas donde ya se desarrollan actuaciones financiadas por ellas, optando con más frecuencia por canalizar la ayuda a través de las ONG’s de implantación en la CCAA, y más raramente por la entrega de fondos a organismos internacionales. Con estos parámetros la concentración de la ayuda española, la uniformidad de la misma, y la complementariedad de las actuaciones de todos los actores se hace ardua, frustrándose una vez sí y otra también la señalada coordinación que es responsabilidad legal de la AECID y para la que carece de instrumentos eficaces y disuasorios.
En este dilema tan complejo de relación entre estas organizaciones y quienes materializan la financiación gubernamental, basada como se ha dicho en el interés más que en el cariño verdadero, la coordinación se hace, también aquí, prácticamente imposible. Como si estuviera manchado, las ONG`s buscan el dinero público pero prefieren, como en la famosa película y sin salir en la foto, cogerlo y salir corriendo. En el terreno buscan más la coordinación de alguna agencia internacional, como ACNUR, que la de la agencia de cooperación gubernamental española. La proliferación inusitada en los últimos años de organizaciones españolas que se dedican a AH tampoco facilita mucho el trabajo común. Sobretodo porque muchas de ellas se dedican al socorro y rescate inmediato (bomberos, policías, servicios médicos de urgencia) y por la propia naturaleza del trabajo que realizan deben situarse en pocas horas en el terreno además de que, por ser poco conocidas, suelen intentar que se visualice su presencia en el lugar de la tragedia en los primeros momentos del desembarco internacional. Todo ello resta posibilidades de coordinación ya que esta necesita “sus propios tiempos” aún en situaciones de máxima urgencia, impidiendo de nuevo, a la AECID cumplir con sus objetivos. Justo es decir que esta proliferación de organizaciones también tiene sus aspectos positivos, como la especialización de las acciones de la AH española y el incremento de la sensibilización hacia estos problemas de la población española. No es menos cierto que, a pesar de todo, la mayoría de la ayuda la brindan muy pocas organizaciones: en el año 2007 casi el 65% de toda la AH financiada con fondos públicos la desarrollaron estas 5 organizaciones: Acción contra el Hambre, Intermón Oxfam, Cruz Roja Española, Caritas y Ayuda en Acción, según datos de la Coordinadora de ONG’s para el Desarrollo.
Es encomiable el esfuerzo público que se ha realizado en nuestro país en los últimos años para colocar la Ayuda Oficial al Desarrollo en el rango que le corresponde en el panorama mundial. Ocupar ese puesto en la solidaridad y la justicia necesita no sólo poner encima de la mesa la cantidad de fondos que se precisan (siempre por encima del 0,7% del PNB) sino también hacer lo posible porque la ayuda sea lo más eficaz en beneficio de las víctimas. Todos los que intervienen en la AH (donantes públicos y privados y las ONG´s que ejecutan las acciones) deben impregnarse de la cultura de la coordinación para alcanzar esos objetivos. Se requiere para ello además de una visión integral y no fragmentada de la ayuda, un mayor compromiso con donantes y beneficiarios y, para lograrlo, renunciar de forma clara a individualismos estériles, aprendiendo que es preferible la competencia y la eficacia a la visibilidad inmediata.
José Manuel Díaz Olalla
Médico Cooperante
(Publicado en la Revista "Temas para el Debate", Mayo de 2010)
No hay comentarios:
Publicar un comentario